下系古德诺博士于上年①十一月十九日在纽约法政学会宴会席间所演说，经纽约大学国事股股长精琦博士推阐其意。精琦并谓古博士之说于表示近数年来中国政府机关之运行，最为明了，全篇一无偏颇之见。目前世人多有致疑中国政府之性质者，得此足以释然。美国人民盖尚未和一国国民骤得自由最初经过之困难，即在如何使用其自由云云。
     十八世纪之末，乃世界普通政治各原则规定之时代，而亦欧洲凡有学问者公认此各原则之时代也。当时人鲜不以之为任在何时，任在何地，皆可适用此各学说。中即所谓主权在民说、三权分立说、及天赋人权等说是也。且以为苟不根据上数原则，则不能构成良善之政府。虽因情状不同，而由适用上数原则立即所发生之利益各有多寡之别。然无论在何国家，即引用上数原则而遭失败，其人民所受教者正复不浅。在十八世纪之末，泰西诸国中以美人最信上数原则，到处皆可适用，而久持此种臆想不稍加变者，亦惟美国为最也。
     美人信上学说最甚之由来
     美人所以信上学说者，其理由无待远求。美革命告成，政府之形式骤变，乃使其国民有规定原则数条从以为新政冶组织所自出之必要。且其时北美社会情状，比较的简单。故其适用原则也甚易。而美人当时，初不必有何种政府，纯粹个人主义之活动（个人主义即随人权天赋论而起），即足恃以达其最高之目的。即所谓物质的征服美洲大陆是也。若在欧洲，则各事已有定相。情形又较复杂，故学者之欢迎上数学说，渐不若美人之甚，除法兰西而外，
     ――――――――――
     ①原件无年代，据内容应为1914年。
     ――――――――――
     各国政府之变动，未有若吾美者。而欧洲社会染工业之性质日深，以致弊病丛生，若不限制人权天赋之说，断不足以挽救之也。
     欧洲复旧之反动
     在十九世纪之初，欧人对于前者，已视为到处可行之政治原则颇致疑问。自法兰西大革命之后，继以复旧之反动，于是主权在民说，在欧洲大失势力。而人权根据于立法院所定之法律一说，亦代人权天赋论而起，三权分立之原则行之于实际政治，颇有不适用之处。于是，人亦知其不能尽事可通。适格致家发明进化之理，以适宜于四周情状而改变，各科学家和之，是于政治学家之议论亦不无影响，积渐而有所谓历史派之发生，与彼理想派人意味不同。
     独断论之渐少
     其结果，则百年而后，政治著作家之思想与前大不相同，不论欧人、美人，均不复如前之持独断之论。然而，在吾美则尚有多人主张政治原则到处皆可适用之旧说。彼等所受教育，盖被十八世纪末、十九世纪初各政治学说先入主之也。而是种议论之之最有势力者，尤以在吾美司法畀为甚，各审判官有权宣告立法院所定之法律为不合宪法，故于国家政治之发展有极大之影响。然有一事应知者，则美国审判厅关于宪法问题之判决，非必由其个人之意见，以各审判官应遵守宪法之规定，而当时宪法之规定多根据于旧理想，近日之政治学说尚未影响及之也。
     然在美国仍有人以为政治原理到处皆可适用，不必问其经济状况、社会状况及历史习惯之不同者。余于去年幸得预闻中国宪法之事，余乃知此种信仰之为害非鲜也。余且先述中国数年间之事实。以证明宪法须适合国情之必要。
     中国政治地理之特别
     中国于一千九日十一年革命事起，其理由今且不必赘述。革命起，欲推倒二百年之清廷，使不得复握政权，原夫中国帝国由天时地理、种观之，可分勾两大部，即南部、北部是也。满人来自塞外，其势力自以在北为强，在南为弱，故革命之起，首告成功于南方，各省次第响应，不复奉满廷命，然在北部，初无所动焉。南方各省之代衰，其感受欧化较北为甚，即聚会于南京，则思设立所以继满之政府。中国革命之得成者，留学生之力为多，其中曾求学法美者，固属不少，而其大多数则系曾负笈东瀛者。日本虽为帝政之邦，而学生自日本归者亦皆赞同共和。日本复为中国政治犯逋逃之薮，因之中国留日学生多受校外急进派之感化。若在校内，则学生与书籍为伍，偏于理想，而无审察与实验之功夫也。且满室既倒，而后当时无人再欲僭居帝位，其势不得不出于共和，由国民代表选举行政之首领，定其任期。于是中国共和政府遂于南京成立，举孙文为总统。然其势力则仅及于南方各省而已。
     南北之统一
     为保全中国之统一及求各国之承认，于是有南北之统一。其结果共有二事：清廷退位，二、政体仍为共和，三、今大总袁公被举为临时大总统，以继孙文之后。此项办法，不过双方互相让步，而让步之事，每有悬而未决之问题。不仅此也。人且认为-时之解决而已。袁公被举为临时大总统，而后其最大之事即袁公好旧，与急进派不相合也。袁公在前清末年，以干练著称，余称袁公为好旧，不过比较言之耳。在未革命以前，袁公固为大员中之最维新者，其在北洋总督任内时，奖励新学甚力，且为创办新军之人。第中国改革过速，为袁公所不喜，中国急进派人遂指为守旧也。无论袁公之为新党、为旧党，总之袁公一入民国政府，于当时操握政权之一班中国少年，抱急进主义而习于欧西学说者外，另见一班人物登进矣。
     中国第一次约法与国情不合
     中国第一次约法，纯为急进派人之主张，不察中国国情如何盖以为宪法自身能有力量约束政治行动也。故约法中，于中国人民素所不习之国会，则与以大权；于人民素所熟习之政府，则限制其权。是可于任命重要官吏须得国会同意及内阁须得国会信任数条见之。约法初施行时，立法机关为一院制，约法规定由此院组织国会，于是产生两院，尽袭前院所有各权。
     一千九百十三年之革命
     约法所以失败之故，一由总统任命重要官吏须得两院同意。二由采用内阁制非总统制。而其最大原因，则由政党竞争过烈，新旧两派，势不相容。新派多为南人，旧派多为北人，驯至南方数省有一千九百十三年之叛。袁总统以军权在握，且于该年四月五国借款约成，财力较新党尤为充足，故平乱也殊易。乱事即平，国会起草永久宪法，新派中人犹不知体察国情，仍蹈南京之旧辙，使立法部权力驾乎行政部之上，巳以为立宪政体，英、法之内阁制为最佳，而彼中心又不信任袁公，故亦采用内阁制，使总统处于不甚紧要之地位。在总统左右之人，初亦赞成内阁制，嗣受一九一三年之经历，乃变其意向矣。在总统，闻人言内阁制之善，亦未深悉实情，今则知采用内阁制，事权集于国会，因之起党派之纷争，而总统反不足重轻也。
     在一千九百十三年十月以前承认民国者，仅有美国一国。中国以欲得各国之承认，于是宪法中关于选举大总统、副总统一节，由起草委员会报告国会通过，其后随举袁、黎二公为正式正、副总统，任期五年。
     国民党之谋叛
     国民党反对在国会内维持总统之一党，反宅正式总统选定之后，即发现国民党与叛党通信之事。袁总统于是宣市国民党之谋板，所有国民党议员均取消其选举证，不得复在议院出席。被取消之议员，为数甚多，致国会不足法定人数，不复正式开会，其后卒被解散。初，中国国会本为两院制，殆取法于美国之国会制度。其参议院议员，由各省议会选出；其众议院议员，则由各选举区初选当选人选出。凡人民无某种教育资格，或所有财产不值某数者，概不有选举权。第中国选举人为数过多，既不知选举为何物与选举之手续当如何，又无协赞政冶之能力，故各地之选举大都类同儿戏，操纵于一二敏活政客之手。其选举情状既若是，故其国会除数留学生而外，不足为国民之代表。而其所议决之法律，其最要者除规定议员厚给俸禄外，无可述焉。以不足为国民代表之国会，而旧约法乃与以大权使居政治之中心地位，证诸中国人民之习惯，实非所宜。盖中国数千年来权集于天子一人，天子依惯例以为治，而人民无立法之习惯，亦无国会议事之经验。其自然结果，则成一不竞之国会，国会能力薄弱，遂不能举其旧约法所规定之国家重任。际此中国存亡一发之际，若是之国会又焉能解决紧逼而重要之各项问题耶?
     政治会议之召集
     国会消灭而后，袁总统即召集政治会议，其中议员以中国社会中较为好旧者居多。政治会议曾通过各项法律案，并产出一修改约法之机关。约法会议开会数月，修改约法告成①，于是总统之权力大增。修改约法中并规定由总统派定议员，成立一参政院。参政院一面备总统之咨询，一面代行立法部职权，直至国民选出之国会成立为止。修正约法中复规定约法会议应组织一立法部，而参政院应起草永久宪法以代修正之约法。数月以来，各种法律均为参政院所通过，即为代行立法之责任。此外总统按照新约法所规定，随时以命令规定各种要事，文武衙门之组织即其一也。且修改约法诸君观于数月间内阁制之经验，知内阁制不甚合宜，二三年内中国制定永久宪法，亦必于此留意也。修正之约法，已大增总统之权，总统现为政权之中心点，在其任期内人民尊其所处地位，类似前朝天子。修正约法中所规定之立法部职权，则顾问性质，非主辖性质，处于被商地位，非处于自由建议地位。
     ――――――――――――――――
     ①1914年5月1日，袁世凯公布《中华民国约法》。
     ――――――――――――――――
     新约法更合中国之需要
     上述变迁，于被醉心共和派人指共和政府惟民为主者，必不以为然也。然而，修改约法中所规定之政府，以较原定约法之所规定者，其与中国之历史、国情更为相合。中国除自古以来之个人政府而外，不知他种之政府也。目前之中国人民，鲜合群共动之能力，其理由不赘述。又中国社会上，其于经济一方足以自立，而又能关心公共利益之人，不若当欧洲初用代议政治时之多。故其结果，于组织名实相符之代议机关极为困难，而专制政治之发生，则甚易。中国之情势若是。然则，欲谋政治之改良，目前可望成功者，惟有于强健行政部之旁设以多少足以代表某类入（能回顾公益之某类人）之机关而已。此类人即指儒士与商家。儒士不独知公益之为何事，且与舆论上占大势力。商人则能组织同业商会，而从前对于官场，亦有势力。此外，则尚有纳税较多之人代表此数类人之机关，其议员最好用选举法选出。至于权限，在目前只可付以商议之权，将来行而有效，其权再可扩张，而其代表范围再可推广。至若不顾国情若何，骤欲引用普通政治原则，将适宜于他国之制度，强欲行之于中国，而于历史及社会与经济状况冒之不理，则中国宪政之有真正进步与否，正末可必也。
     袁总统引中国入于宪政之轨道
     余所言之政策，亲信为袁总统现在所行之政策。袁总统乃政治家，又为政策家，不然断不能有此今日。惟其为政策家也，故须应付各种政治状况之方。所谓各种状况云者，究非局外人所知，亦非局外人所能知之。凡不熟习于中国政治生涯者，不能评判袁总统于近二三年来，以灵敏之手段对待困难之行为。第吾人则可表示一种意见，预料其将来之结果。盖-观前数年之事实，袁总统能使中国不致分裂。又于此悲惨之欧战以前，将中国财政几乎完全整理清楚，且复能使国家重见秩序之恢复。中国从前历史，凡政府变更，必有大乱，今此则不然，从前一朝既覆，则干戈相寻，城邑为墟，生灵涂炭。今则民之不幸，而死者为数迥不若前此之多，而现在国是殆能日见进步。然则袁总统于过去数年间已大有造于中国，无可讳言也。余之意见，袁总统且正竭力引进中国入于宪政之轨道。其成功与否，虽不可知，而观其过去之事实，则将来自可告成功也。其可成功之-理由，则袁总统系一实行政治家，深知中国宪法必须适合国情，有以应国之需要也。

顾维钧所藏资料铅印本。
    
     5014