如果将戊戌政变看作是光绪帝与慈禧太后之间的政治权力变化，首先应当考察的是政变之前两人的政治权力分割 界限。
     几乎所有的研究者都承认，政变之前的光绪帝虽然亲政，但其权力有限，真正的大权在慈禧手中，光绪帝只是傀 儡。这种说法当然正确，但若对此不加具体的界定，主宰一切的慈禧太后也就没有必要发动政变了。确认政变前 光绪帝与慈禧太后各自的权力，有助于认清，哪些权力政变后由光绪帝手中归于慈禧太后。

(一)事后报告制度

     清朝的皇帝，自雍正帝之后，已不再进行御门听政制度，主要是用文字的方法上呈奏折，用文字的方式下达谕旨， 而以谕旨来管理整个庞大的帝国。……皇帝的朱批和早朝时的口谕，是谕旨产生的关键。慈禧太后对此进行了监 控。
     ……由军机章京每天抄写的“朱批折件事由单”、“早事传旨事由单”、“谕旨”是递给慈禧太后的。
     这一报告制度早在光绪帝亲政前便已确立。……
     从《随手登记档》中可以看出，军机章京每日“缮递”的“朱批折件事由单”、“早事传旨事由单”及“谕旨”，都 是在第二天进行的，无一例外。由此可见，这是一种事后报告制度。由此又可以确认，在政变之前，光绪帝单独 出席“早朝”，有单独的朱批权、口谕权，并可对谕旨的形成有相当大的处置权。但在事后，准确说来，就是在第 二天，必须要向慈禧太后报告。 ……
     除了“缮递”的谕旨是具体的政令外，前引“朱批折件事由单”和《早事档》都十分简略，慈禧太后得此，虽可 知政务的大概，但还不能了解政务之具体。然从军机处的重要档册《上谕档》和《洋务档》中，又可以看到，每 天最重要的奏折及相关谕旨，军机大臣须在当天上呈慈禧太后。……
     然而，哪些折片被列为重要而须上呈慈禧太后，其决定权在于军机处还是光绪帝本人，上引军机处奏片中并无明 言。但从军机处的工作性质来看，其决定权应当属于光绪帝。《上谕档》中另一奏片，可以证明这一点：…… 由此可以确认，在政变以前，光绪帝对于重要的奏折及所做出的相关决定，须在当天将奏折原件呈送慈禧太后并 报告处理意见。这当然也是一种事后报告制度，光绪帝有处理权，慈禧太后有监督权，但不再是简单的“事由单”， 而是要上报全部材料的原件。
     …… 从四月二十三日至八月初五日，军机处一共向慈禧太后上呈了折、片、呈、书等共计462件，最多的一天，上呈 了29件；尤其是七月之后，几乎每天都有上送慈禧太后的奏折原件。为此我将之与今日研究者使用最多的3本史 料书相对照，发现两点，其一是后来史料选编者认为最重要的奏折，军机处几乎全部上呈慈禧太后，不同时代的 人思路上却有一致性。其二是上呈的奏折数量大大超出了现已发表者，慈禧太后可以看到比今天普通研究者多得 多的材料，由此今天许多研究者评论慈禧太后时就有史料不充分之嫌。名为归政的慈禧太后可以看到百日维新中 的重要奏折。为此，我又将之与军机处每日登记收到奏折的档册《随手登记档》做比较，我以为，光绪帝确实将 此一时期的重要奏折，包括军机处都无法看到其内容的“留中”的折件，基本上都送到了慈禧太后手中。

(二)未送慈禧太后的个别重要奏折

     凭借着《朱批折件事由单》、《早事传旨事由单》、《电旨》及重要折件的原件，慈禧太后基本上可以监控光绪帝的 政务处理情况。反过来说，光绪帝尤如在玻璃房子里办公，慈禧太后虽在远处，仍可以大体看个清楚。但是，再 透明的玻璃房也会有一些暗角。有证据证明，也有一些重要奏折，光绪帝未向慈禧太后上送。
     其一是康有为的一些密折。
     …… 光绪帝没有将康有为的10件奏折上送慈禧太后，非为其内容，而是因其渠道不合乎制度。
     其二是湖南举人曾廉的条陈未送慈禧太后。
     湖南举人曾廉的条陈，是对康、梁最有杀伤力的文献，全文长9000余字，分正折与附片。……
     ……百日维新期间，代奏的司员士民条陈，虽有相当大的数量上呈慈禧太后，但也不是全送。送哪些不送哪些， 本是光绪帝有权选择之事。但曾廉条陈是一份重要的文件，按照重要折片上送的制度是应上送的，我个人以为， 光绪帝看到了这份杀伤力极大的文件．为保全康、梁。也为保护其政策，选择了不送。这么做．当然会有风险? 但若上送，立即会有实际的危险。而这样的事情对光绪帝说来也不是第一次了。
     但从光绪帝送慈禧太后重要奏折的全部情况来看，这种隐瞒是极个别的，若没有特殊的情况，他是不会甚至也不 敢这么做的。

(三)慈禧太后似不掌握全部谕旨的原文

     ……慈禧太后每天可以收到军机处发来前一天的《朱批折件事由单》、《早事传旨事由单》、《电旨单》，也经常收到 军机处发来当日重要折片的原件及简要的相关谕旨。然而，除了电寄谕旨外，光绪帝发出的其他谕旨，包括明发、 廷寄、交片，有没有同时上呈慈禧太后?我所看见的档案中对此尚无明确的说法。
     明发的谕旨，当时有宫门钞，现存京内各衙门档案中有不少抄件，其中也包括内务府。慈禧太后想看的话，当然 可以看到。但廷寄、交片谕旨，若无专送的话，慈禧太后就有可能看不到。
     ……慈禧太后手中有“朱批折件事由单”、“早事传旨事由单”、“电旨”、重要折片及简要的相关谕旨，她也能看到 明发谕旨；但她还不能掌握廷寄谕旨、交片谕旨的全部和原文。反过来说，慈禧太后还不能对光绪帝未送的折件、 廷寄及交片谕旨实行监督；明发谕旨虽能看到，但这表现在政治权力分割上还不是那种监督关系。

(四)事前请示制度

     以上所说的，皆为事后报告制度，然更为重要的当属事前请示制度。此一制度也确立于光绪帝亲政前。
     ……
     实际上，最为重要且次数最多的不是此类文字形式的请示，而是光绪帝在面见慈禧太后时的当面请示。…… ……在光绪二十四年七月二十八日以前，光绪帝与慈禧太后同住或同处的日子占了2/3强，请安、侍膳、看戏、 阅操都是慈禧太后可以向光绪帝施加影响或直接下令的时刻，按照光绪帝自己的说法是“朕仰承慈训”。根据当时 的礼仪，光绪帝见慈禧太后要下跪，慈禧太后每次来宫中或西苑，光绪帝都得跪接跪送。慈禧太后可以向光绪帝 下旨，在清朝官文书中称“朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨”，表现为政治权力上的上下级 关系。在重大事件上，光绪帝须请示，须得到慈禧太后的同意。
     ……
     以上所述可见，百日维新的重大决策及高级官吏的人事任免，基本上是在光绪帝住园期间决定的，由此可以看到 慈禧太后的身影。从制度上来看，此应视为是事前请示。惟一的例外是七月十九日至二十日的两天(十八日慈禧太 后离开西苑，二十一日光绪帝赴颐和园，此两天恰是光绪帝一人住在宫中)。十九日，光绪帝罢免了礼部六堂官， 以主事王照为三品顶带以四品京堂候补，二十日决定礼部各堂官的署任①，并授杨锐、刘光第、林旭、谭嗣同为 四品卿衔，“在军机章京上行走，参颈新政事宜”。而这两天发生的光绪帝无视慈禧太后的政治权威自行做出的重 大人事决定，也被一些研究者敏锐地认定是戊戌政变的导火索。

(五)从张荫桓弹劾案看慈禧太后与光绪帝的政治权力关系

     实际上最能形象反映慈禧太后与光绪帝的政治权力关系的，为张荫桓弹劲案。对此张萌桓日记中有相当传意的记 录。
     …… ……光绪帝在与慈禧太后同时召见军机时，虽对廖寿恒等人的言论不以为然，但因慈禧太后在场，诚惶诚恐，不 敢多说，第二天将一肚子的怨气发出。此日记正是显现出光绪帝在慈禧太后面前和她不在场时的不同态度，尽管 他此时还正住在颐和园。
     张荫桓日记另记一件事，又可见慈禧太后政治权力也有其限制
     ……

     ……综上所述，可略做数语作为本节之小结。

     在政变发生之前，光绪帝与慈禧太后的政治权力关系存在着两种制度：其一是事后报告制度，即军机处每日将前 一日朱批、口谕、电旨连同其“事由”上报慈禧太后；每日将当日重要折件及简要相关谕旨上报慈禧太后，其中 个别折件光绪帝对慈禧太后有所隐瞒；军机处很可能未将全部明发、廷寄、交片谕旨上报慈禧大后。 其二是事前请示制度，除个别情况下以军机处奏片的形式向慈禧太后请旨外，主要是在光绪帝面见慈禧太后时， 须将重大政治决策和高级官员任免，先行请示慈禧太后；惟一的例外是罢免礼部六堂官和任命军机四章京，对此 慈禧太后事后虽为不平，但无法推翻光绪帝的“擅自”决定，只能在礼部新任六堂官的实授上表示其态度。在胡 孚辰劾张荫桓案中，又可以看出，慈禧太后虽可控制光绪帝，但因体制问题，她还不能直接通过军机处向步军统 领衙门下达谕旨。也就是说，光绪帝对慈禧太后负责，而整个国家机器须对光绪帝负责，尽管慈禧太后也不时通 过各种方式干预国家机器的运作。